建设卫星城、中心镇是提高城市化水平、推进城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的重大战略举措,也是解决“三农”问题的重要途径。我市中心镇建设起步较早，1996年泗门镇就被列入浙江省综合改革试点镇。目前，我市共有省级中心镇4个，分别是泗门镇、马渚镇、梁弄镇和陆埠镇，其中泗门镇、陆埠镇同时也是全国小城镇发展改革试点镇，泗门镇于2009年、2010年又被相继列为宁波市卫星城市试点镇和浙江省小城市培育试点镇。

　　一、推进卫星城、中心镇改革发展的工作成效

　　近年来，市政府高度重视卫星城、中心镇建设，切实把这项工作作为推进城乡一体化的重要举措，并取得了一定成效。主要表现在以下三个方面：

　　（一）城镇综合实力显著增强。2011年，泗门镇实现工农业总产值273.9亿元，完成财政总收入8.6亿元,与2006年相比分别增长53.1%和91.1%；马渚镇实现工农业总产值185亿元，完成财政总收入4.86亿元，与2006年相比分别增长72%和82%；梁弄镇实现工农业总产值32.9亿元，完成财政总收入1.1亿元，与2006年相比分别增长65%和83%；陆埠镇实现工农业总产值106.5亿元，完成财政总收入3.41亿元，与2006年相比分别增长26.85%和101%。

　　（二）城镇各项功能渐趋完善。城镇化进程明显加快，与1996年相比，泗门镇建成区面积从1.5平方公里增加到12.5平方公里，增加了7.3倍；马渚镇、梁弄镇、陆埠镇建成区面积也分别扩大到3.9平方公里、5平方公里和4平方公里。基础设施建设力度明显加大，四个中心镇都基本形成了较为完善的供水、供电、通讯、交通等公共设施网络和便捷的交通道路网络。城镇集聚功能不断增强，农业向规模经营集中、工业向功能区集中、农民向城镇集中的步伐不断加快。

　　（三）群众生活质量不断提高。农民收入保持较快增长，2011年泗门镇农民人均纯收入20885元，比2006年增长89.09%;梁弄镇农民人均纯收入9680元，比2006年增长92%；马渚镇农民人均纯收入达到13870元，比2006年增长61%；陆埠镇农民人均纯收入达9551元，比2006年增长52%。社会保障体系、社会救助体系、就业服务体系不断健全，教育、文化、卫生等公共服务设施加快完善，发展环境、人居环境和生态环境得到有效改善。

　　二、推进卫星城、中心镇改革发展的主要做法

　　在推进卫星城、中心镇建设过程中，市政府始终坚持以科学发展观为指导，加强政策引导，强化规划引领，创新体制机制，着力为卫星城、中心镇改革发展提供可靠保障。近年来，主要抓了以下五方面工作：

　　（一）加强统筹协调，形成推进合力。卫星城、中心镇建设是一项系统工程，需要统筹谋划，各方配合，有序推进。为此,我们切实把这项工作摆上突出位置，加强组织领导和统筹协调。一是建立协调组织。针对四个乡镇的改革发展，市里相继建立了相应的工作领导小组及其办公室，协调指导卫星城、中心镇改革发展试点工作。同时，四个镇也分别成立了工作小组，具体组织实施相关工作。二是健全联动机制。在市委常委会专题研究中心镇改革发展制度的基础上，建立健全市、镇两级定期研讨和分类推进工作制度，先后多次召开市政府常务会议、市长办公会议研究卫星城、中心镇改革发展的相关工作措施和扶持政策，明确工作任务和发展目标，推进卫星城、中心镇加快建设。三是加强协调配合。督促领导小组成员单位立足自身职能，加强协调配合，制定和落实有关政策措施，大力支持卫星城、中心镇建设，切实解决在推进城镇发展中碰到的困难和问题。四是出台扶持政策。针对卫星城和中心镇地理位置、产业布局等基础条件，积极探索实施“一镇一策”新路子，先后针对四个乡镇出台了卫星城、中心镇改革发展的指导意见，努力为卫星城、中心镇加快建设提供了政策支撑。

　　（二）明确功能定位，科学编制规划。市政府高度重视规划的龙头作用，坚持规划先行，以科学规划带动卫星城、中心镇创新发展。一是制订实施方案。我们不仅重视小城镇“加快发展”的问题，更加重视小城镇“如何发展”的问题。在泗门、梁弄、马渚、陆埠被列入省级中心镇，特别是泗门被列入宁波卫星城后，我们组织工作班子深入开展调研，先后指导出台了《泗门镇全国小城镇发展改革试点实施方案（试行）》、《马渚镇综合改革实施方案》、《泗门镇深化改革加快发展卫星城市试点方案》等试点时期的实施方案，明确其改革发展的目标任务、主要内容及工作措施，为试点镇的持续、快速、健康发展奠定了良好基础。去年，还指导制定了《泗门镇小城市试点（2011-2013年）三年行动计划》，为泗门加快由“镇”向“城”跨越指明了方向、明确了重点。二是明确功能定位。依托城镇现有基础和发展优势，因地制宜地确定并不断完善卫星城、中心镇发展定位，努力实现优势互补、错位发展。泗门镇功能定位为姚西北地区宜居宜业小城市、杭州湾南翼集聚集约示范区和长三角地区改革创新先行区；梁弄镇为教育会议培训、特色产业发展、休闲观光宜居宜游风情明显的老区发展样板镇；马渚镇为人文特色显著的文化名镇、生态环境优美的宜居家园和新兴产业集聚的现代化小城市；陆埠镇为经济发达、功能完善、环境优美、辐射力强的区域发展中心和姚东地区统筹发展、先行先试、富有活力的省级中心镇。三是科学编制规划。指导卫星城、中心镇按照高起点、高标准的要求，及时修编和完善《城镇总体规划》和各项专项规划，进一步明确镇域总体发展格局和城区空间架构，以科学的规划引领中心镇、卫星城新一轮发展。目前，泗门、马渚《城镇总体规划》已修编完成，梁弄、陆埠也正在修编当中。同时在规划修编过程中，坚持做到近期建设与长远建设的有机结合，做到城镇总体规划与全市经济社会发展规划相衔接，使之更好地发挥联接城乡、辐射农村的纽带作用。

　　（三）转变政府职能，扩大管理权限。按照“小政府、大服务”的管理理念，积极推进机构改革，提升行政效能，为卫星城、中心镇加快发展打好基础。一是提高中心镇行政级别。泗门镇作为宁波市卫星城市试点镇，明确了镇党委书记为市委常委、镇长为副处（市）级别，受宁波市委管理。其他三个中心镇党委书记为副处（市）级别，受宁波市委管理。二是优化内设机构设置。把泗门镇机关内设机构设置为“六办一局”，还允许该镇根据社会事业发展的需要，适当增设下属事业单位。同时，对马渚、梁弄、陆埠等其他中心镇，也积极探索优化内设机构的设置，以进一步提高行政效率。三是完善派出机构配备。把部分市级管理权限延伸到中心镇，实现管理前移。在泗门镇新设了规划、行政审批、招投标和城管执法、环保、质监等机构，并把国税、地税、国土、城管执法、公安、工商、规划机构设置为相应的泗门分局，主要负责人按副科级（局）干部配备，即兼任余姚市局副局长（党委委员）。另外，在梁弄、马渚两个中心镇设立了规划管理所，陆埠镇将于年底前设立规划管理所。四是扩大行政管理权限。在中心镇设立了与市行政审批中心职能相对应的便民服务中心，并把行政管理、计划项目审批、建设规划等部分市级审批权限下放到中心镇，减少了审批环节，简化了审批手续，使中心镇服务效能得到明显提升，投资环境进一步优化。在泗门卫星城建设试点中，设立了行政审批管理服务管理办公室泗门分中心，主要负责人也按副科（局）级干部配备，把234项事项授权到分中心，其中公安、地税、工商、国土、卫生监督、房管、环保（质监）、规划、气象等10个部门单独设立服务窗口26个；发改、经信、住建、城管、文广、水利、交通等10个部门下放事项进入综合窗口统一授理。

　　（四）加大改革力度，创新体制机制。积极开展改革创新，尽量把全市改革试点的大部分项目都安排在卫星城、中心镇，在体制机制建设方面先行先试。一是创新户籍管理制度。率先在泗门镇探索实施户籍制度改革，建立城乡居民统一的户籍管理制度，完善就业、社保、教育、医疗、优抚等配套工作，促进农村居民向城市集中。对其他中心镇，规定新落户在中心镇集镇规划区内的农民，同等享有城镇居民的权利和义务；新成为城镇非农户口的农民，继续保留土地的承包经营权，继续享有原村级集体资产权益和集体可分配收益，在5年内继续享受农村居民的计划生育政策。梁弄镇作为我市的山区中心镇，特别规定凡是符合下山移民总体规划，并向梁弄镇规划区集中迁建的山区农民，在确保退宅还耕的前提下，经依法批准可置换到规划确定的建设用地选址，并且所有移房户都可享受《余姚市山区整体移民集中安置试点若干政策意见》等有关文件中的优惠政策。二是创新投融资体制。搭建政府性投融资运作平台，鼓励设立城镇建设投资公司。目前，已赋予泗门镇城投公司县一级城投公司的投融资职能，负责建设筹资、投资和资产经营等工作；马渚镇投融资公司也已启动运转。拓宽建设资金投入渠道，积极探索社会资金参与城市建设的投融资模式，努力构建多元化的投融资格局。如马渚兴马大道、东一路和集镇污水等项目，通过BT模式进行建设，目前推进顺利。完善金融服务体系，支持金融机构在卫星城、中心镇设立分支机构。如在泗门镇域内已有10家银行分支机构入驻，并筹建成立了我市首家村镇银行——通济村镇银行。完善农村信贷担保机制，积极开展农民住房、农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点，较好缓解了卫星城、中心镇的中小企业和城乡居民创业融资难问题。

　　（五）强化要素保障，增强发展潜力。为加快推进卫星城、中心镇改革发展，增强城镇开发建设能力，我们加大了对卫星城、中心镇建设的要素保障和支持力度。一是加大财政支持力度。通过调整现行乡镇财政体制的分成比例，加大中心镇建设基金的资金补助，扩大中心镇公共设施的财政投入等措施，不断加大财政对卫星城、中心镇建设的政策倾斜扶持力度。比如，建立与中心镇发展相适应、与有关政策相配套的财政体制，明确超基数的市留成部分全额留给中心镇，对土地出让纯收益、城建配套费、教育附加费等除按规定上缴上级政府财政以外，全额留给中心镇。同时，根据各卫星城、中心镇发展实际，制定了有针对性的扶持政策，比如梁弄镇是生态保护区和红色文化名镇，我们从利于保护的角度出发，特别规定凡原镇内企业或以镇内企业为主投资，在余姚市级经济开发区及城区工业区内兴办的企业，其税费由相应的征收部门征收后原基数部分全额返还到镇，新增部分返还30%，并根据具体的项目实行历史文化方面的专项补助；对马渚镇，明确因政策导致企业迁出而减少的地方财政一般预算收入，通过确定补助列入镇财政支出基数；将陆埠镇洪山片9个行政村列入市老区欠发达地区，享受市级扶持政策待遇；泗门镇组建了全省首个镇级金库，实现了一级政府一级财政。二是加大项目支持力度。坚持优先安排重大基础设施和社会事业项目，切实加大对卫星城、中心镇的有效投入。2011年，卫星城和中心镇共完成固定资产投资30.66亿元，占21个乡镇街道投资总额110.2亿元的27.8%。尤其是今年，我们更是把小城镇培育作为“六大百亿工程”的重要内容，共安排“小城镇培育百亿工程”重大项目20项，总投资达120.5亿元，年度计划投资61.2亿元。积极支持各卫星城、中心镇向中央、省、宁波市申报重大建设项目，两年来共争取中央投资项目3项，省重点建设项目9项，宁波市重点建设项目8项。加强区域联动发展，推进余姚大道、陆丈线、浒溪线拓宽改造、陆埠高级中学、乡镇污水治理、输变电工程等一批重大项目建设，不断提升卫星城、中心镇的承载能力。三是拓展城镇用地空间。通过规划调整、政策扶持、农地流转等多种措施，不断拓展卫星城、中心镇发展空间。比如，允许中心镇按规定程序进行土地利用总体规划的调整；采取有偿划补办法，适度调低农保率；实行建设用地指标周转，强化土地整理和后备资源开发；建立城乡用地置换机制，争取用地指标；优先安排建设用地指标用于中心镇重点基础设施和公用设施项目；在泗门镇积极探索建立农村集体非农建设用地流转机制，允许非农建设用地使用权出让、出租、转让和抵押，对农房改建、土地整合形成的建设用地，全部用于泗门卫星城市的发展，在本区域内通过海涂围垦取得的用地指标，15%部分留给泗门镇。这些政策的出台和实施，不仅有效保障了卫星城、中心镇的建设用地需求，而且促进了土地资源的集约利用，增强了卫星城、中心镇的可持续发展能力。（余姚市发改局）